救世主还是肇事者？|关于英国财政部的真相

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图片来源：https://www.theguardian.com/politics/2022/sep/08/saviour-or-wrecker-how-treasury-steered-uk-fate-chancellor-exchequer-finance-economy

救世主还是肇事者？|关于英国财政部的真相

作者：艾伦·戴维斯

译者：马尚玉

法

意

导

言

从2007年金融危机、英国脱欧到新冠疫情，英国财政部的确在危机中发展壮大。但它自诩为政府稳定的基石这一声誉是否真的当之无愧？英国财政部作为负责英国经济政策的政府部门，主导税收、金融、私有化、政府借贷等所有经济领域的每一项重大决定。本文通过采访五十五位与英国财政部的相关大臣、秘书等官员，深入研究英国财政部，结合历史背景分析历次重大危机，进一步揭示了财政部光鲜之下的重重矛盾，并指出，拥有如此庞大权力的财政部实则对英国政治经济的动荡难逃干系。本文是艾伦·戴维斯（Aeron Davis）于2022年9月8日在《卫报》上发表的文章，该文章同时是《破产、泡沫和纾困：1976年以来财政部的内幕历史》（The Inside History of Treasury Since 1976）一书中的摘录，该书将由曼彻斯特大学出版社于2022年10月18日出版。艾伦·戴维斯是伦敦大学金史密斯学院的名誉教授、金史密斯政治经济研究中心的联合主任，研究领域为当代政治传播的结构和竞选技巧。同时，他曾对白厅、伦敦证券交易所、主要政党和工会运动进行研究，并采访了 350 多名这些领域的知名人士。本文写于新任英国首相利兹·特拉斯当选后，对了解英国财政部的历史沿革、政治与经济定位乃至当今资本主义经济体制都颇具重要意义。

整个英国财政部都对这样一件事津津乐道：2020年3月，新冠病毒在全世界迅速蔓延，各国基本趋于静止并关闭边境。而在英国，前首相鲍里斯·约翰逊低估了这一情势，卫生部大臣马特·汉考克（Matt Hancock）则犹豫不决，各政府部长们祈求在群体免疫发挥作用之前新冠病毒死亡率能维持一个适中的水平。在混乱之中，出现了未雨绸缪的角色——新任财政部大臣里希·苏纳克和他背后的财政部，苏纳克称：“我们要不惜一切代价应对新冠病毒。”财政部为此推出了一个广泛的休假和商业支持计划，以保民众在家隔离期间经济也能持续发展，同时提供上千亿英镑以维护国家安全。

英国历史上，这已经不是首相第一次被财政部拯救了。早在1976年，当破产的英国被国际货币基金组织纾困时，是经改革的财政部稳住了英国的公共财政，恢复了国际社会对英国的信心。1992年，约翰·梅杰执政下的“英镑危机”后，是财政大臣诺曼·拉蒙特（Norman Lamont）和内政大臣肯尼斯·克拉克（Kenneth Clarke）稳住了经济。几年后，正是财政大臣戈登·布朗的（Gordon Brown）的介入，才阻止了时任首相托尼·布莱尔同样错误的尝试。2000年，布朗帮助进一步英国免遭互联网泡沫危机（Dotcom Meltdown）的影响，又在2007年金融危机中实施“拯救世界”计划。

然而，英国脱欧则违背了财政部所坚信并为之努力的一切。乔治·奥斯本（George Osborne）尽力阻止时任首相戴维·卡梅伦（David Cameron）举行脱欧公投。他以数据表明脱欧将带来的后患。而当英国真的实现脱欧后，财政部只得以安抚市场，在政治僵局和瘫痪的系统中保持稳定。英国财政部在一个充斥着民粹主义的“说谎者”和无能的“幻想家”（我采访过的前内阁同僚给出的标签）的政府中始终代表着“成年人”这一角色——现在更是如此。

以上就是历届财政大臣和财政部官员都乐此不疲的说法。而我却不敢苟同。

必须承认，财政部是一个不凡的机构，对英国命脉至关重要。关于财政部带领下英国银行体系如何避免崩溃的描述，或新冠疫情早期财政部的休假和商业支持计划的报道，均揭示了财政部作为国家危机时期英国政府稳定的基石。然而，在光鲜之下，财政部往往在历次英国经济波动的情况下逃脱审查，将各种经济泡沫、崩溃和萧条、银行危机、生产力差距和工业衰退都归咎于其他人——所谓碍事的工会、贪婪的银行家到无能的监管机构和政治家。不仅如此，财政部被视为经济危机下的救世主，像一位不厌其烦的家长一样收拾别人的烂摊子。事实上，财政部作为一个规模相对较小的国家部门，实则对众多危机负有责任。自20世纪70年代以来，财政部的权力和影响力逐渐增强，并超越了控制政府财政的范畴，逐步主导更广泛的经济战略，进而影响到其他政策领域。几十年来，财政部一直是负责英国经济政策的主要政府机构，监管税收、金融、私有化、政府借贷等所有经济领域的每一项决定，以至于让人不禁发出疑问——财政部是如何在拥有如此庞大的权力之下免除当时英国经济崩溃的责任的？

图为2020年9月，里希·苏纳克介绍其冬季经济计划

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毕竟，财政部是一个理应对失败的英国私有化政策（privatisations，译者注：私有化指将公共职能从国家公共部门转移到私人领域）和大规模出售社会福利住房负责的部门。财政部偏爱国际金融，而非国家工业，并累积了巨额资产负债表外债务。在财政部的领导下，收入差距越来越大，地区和代际不平等的程度不断加剧。此外，还包括那些为财政部所忽视的市场泡沫。

无论是否承认，财政部任命的精英们已然成为英国新自由主义思想实践的先锋队，他们主导着今天的英国经济。归根结底，财政部在促成脱欧这件事上，和那些撒谎的民粹主义政客、报社的亿万富翁老板一样摆脱不了干系。即使他们并不希望这样（除了苏纳克），但多年来他们一直在为这一结果播下种子。

为了进一步研究英国财政部，过去这些年里我一共采访了五十五位与该部门有关的人士，包括1979年至2019年的历任大臣[除了1989年至1990年担任该职务的约翰·梅杰]，以及1983年以来的每一位财政部常务秘书。随着接触的程度逐步加深，我愈发意识到这个部门的矛盾重重。

首先，该部门的定位是财政部和经济部，其传统职责应当是控制政府预算，这意味着财政部参与了一场持续性、伴随残酷性的限制政府开支的战斗中。现任财政部常任秘书汤姆·斯考勒（Tom Scholar）认为这是该部门的关键所在。他告诉我：“无论是通过税收、重新分配支出还是借贷，一切支出最终一定会以某种方式付出代价。”

除此以外，财政部的职能还包括调控经济，但是其本身又作为一个负责财政支出的部门——这种矛盾性导致一部分观点认为财政部应该像德国和美国那样，分成财政和经济两个部门。在前经济部门负责人维奇·普赖斯（Vicky Pryce）看来，英国财政部缺乏对特定部门的了解——诸如福利、能源、气候变化等领域，但他们拒绝承认这一点。她透露：“财政部普遍认为他们能处理好一切。但在我看来，财政部的定位应该只是一个财务部门。”

其次，自20世纪70年代以来，财政部在指导英国经济政策的主要共识是：对经济发展最有利的方式是国家不参与任何形式的经济管理。在这种意识主导下，除了不断出售国有工业和其他国有资产，财政部往往也不愿意支持区域发展，拒绝在贸易谈判中支持国家工业，抵制大型基础设施项目的投资。几十年来，这种立场愈演愈烈。“财政部知道自己并不了解情况，所以把决定权留给市场。”从2005年开始担任了十一年的财政部常务秘书尼古拉斯·麦克弗森（Nicholas Macpherson）说道。虽然负责推动整个英国经济的发展，但财政部很大程度上扎根在伦敦市中心，对区域经济和非金融行业了解有限。前财政大臣肯尼思·克拉克（Kenneth Clarke）向我形容财政部的工作类似“高高在上的牛津、剑桥大学生没有能力经营好一个蛾螺摊”一样，问题就出在他们对现实世界缺乏亲身经历。

图为1996年，财政大臣肯尼思·克拉克

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最后一个值得推敲的地方是，将财政部视为由关键人物推动的观点（许多前大臣都赞同这种观点）与将财政部视为由数据和非个人的经济学力量指导的观点（许多经济学家都喜欢这种观点）之间的对比。根据前者，经济学从属于政治。乔治·奥斯本（George Osborne）称：“目前几乎所有国内政治决策的核心是你从谁那里拿钱、你给谁钱的基本问题。这不是真正的经济学，而是你如何组织这个社会。所以我认为财政部做的更像是某种社会判断，而非经济判断。”

区别于学术领域的关注点，目前英国财政部的出版物发表了金融趋势和程序的研究思路：财政部是一个中央处理中心，目标是为了观察和应对经济状况而管理数据的输入和应对越来越复杂的经济模型，对应地，这个世界在逻辑决策、正式制度实践、复杂算法和高级处理器作用下运转，而人类决策在其中所起的作用越来越小。财政部这一抽象的观点存在的问题即灵活地将其决策者隐藏于错误的模型、难以管理的市场和全球经济力量背后，好比他们所做的一切最终都并非处于自我控制之下。然而，财政部和英国经济的表现证明实际情况恰恰相反，一切都是可控的。他们的选择往往是为了应对政治或金融上的权宜之计而基于当时的主流经济模式作出的，偶尔则是为了更宏伟的理想主义。

然而，财政部多数情况下并没有什么宏伟的计划。与我交谈的一部分人承认他们在没有考虑清楚后果前就盲目行事，回过头再看，对当时的决策，他们表现出一定程度的悔意。另一部分人倾向于辩护当时的决定，并将后果描述得更加乐观。其余的人则更将自己定位为旁观者的角色，急于从后果出发谴责当时的决定和政策。令人扼腕叹息的是，就目前形势来看，任何人当初都未曾预料到这一后果。

自2016年英国公投脱欧开始，财政部经历了迅速衰退后迎来重生的改变。脱欧这一决定标志着四十年来经济政策共识的崩溃与英国体制的瓦解，也是对财政部权力的直接打击。由约翰逊和其他政治家、媒体大亨、企业领导组成的临时联盟进入权力真空状态——他们达成共识：公投是一个不容错过的好机会。包括财政部及其正统派在内的一切都不能阻止他们脱欧。

脱欧从不同程度上摧毁了财政部。一位高级官员向我形容公投后的第二天，财政部的混乱景象：“很多人泣不成声，将脱欧的后果归咎于个人错误，乔治·奥斯本直到下个周一才再次出现，首相也辞职了。英国现代史上最大的一次政治冲击发生在那天上午九点半——财政部大臣消失、首相辞职，唯一的‘成年人’是英格兰银行行长马克·卡尼（Mark Carney），他发表了一份相当成功、近乎统辖式的声明，尽管没人清楚这份声明意味着什么，但他确实有两把刷子。”

财政部在这场战斗中落败了，但是它在很长一段时间内仍然否认这个事实。一位高级顾问告诉我：“财政部觉得英国脱欧是对国家来说是一个错误的决定。有位高级官员告诉我，他的计划是脱欧后重新参加欧洲经济区，然后再次加入欧盟。”脱欧进一步粉碎了财政部在国家经济管理中的主导地位，民众对脱欧的支持票也是对英国财政部的不信任票。财政部深陷在与各方的角逐中。

图为2017年，提交政府秋季预算之际，财政大臣菲利普·哈蒙德（中）、财政部秘书斯

蒂芬·巴克利（左一）、利兹·特拉斯、梅尔·斯泰德和安德鲁·琼斯

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尽管曾经英国的许多商界和金融届精英对脱欧都表现出强烈的不安，但始终不肯参与2016年的留欧运动。公投结束后，他们同样不愿意提出软脱欧的理由。正如相关人士所描述的那样：商界精英们时常满目愁容，利用令人担忧的数据和研究四处游说反对脱欧。但他们拒绝在公开场合发表这些。一位顾问告诉我：“他们来到财政部，不停地抱怨。给我们演示那些残酷的数据。然而，当我们告知他们可以在《泰晤士报》上发表这些东西时，他们拒绝这样做，并表示不想冒风险……从商业角度看，他们做得对，但现实却让他们止不住地抱怨。”由于卡梅伦的继任者特蕾莎·梅（Theresa May）的关系，首相和财政部之间越来越对立。包括当时的财政大臣菲利普·哈蒙德以及我所接触的所有顾问和官员在内，都不明白梅在英国脱欧问题上的真实意图是什么。他们都被她“脱欧就是脱欧”（“Brexit means Brexit ”）的演讲和启动里斯本条约第50条（Article 50）（译者注：根据《里斯本条约》第50条规定，有退欧意向的成员国需要与欧盟进行为期两年的协商，如果两年谈不拢，只有全部成员国同意才可延长谈判期）的决定所蒙蔽，并为她对离开单一市场经济所造成的影响缺乏了解而感到震惊。而当时的哈蒙德选择继续为现状而战——即平衡预算并尽可能实现最温和的脱欧。

事情发生转机，在脱欧派以及梅的助手尼克·蒂莫西（Nick Timothy）和菲奥娜·希尔（Fiona Hill）的鼓动下，梅转向了硬脱欧，并进一步挑战财政部，试图从财政部手中夺取经济政策的控制权。一位高级官员称：“尼克·蒂莫西憎恨财政部，把我们视为万恶之源，他设立BEIS（英国商业、能源和产业战略部）就是一个最直接的证明，目的就是为了将经济权从财政部夺走。”到2016年底，哈蒙德和他的财政部愈发孤立无援。威斯敏斯特几乎没人支持他们。在政府的一片胡乱之中，他们似乎坚持逆行。

财政部非常擅于处理危机，三次解决危机的经历帮助财政部重新焕发活力。第一次是2017年6月的大选对国家政治的破坏，因梅的政府没有得到多数票使得威斯敏斯特陷入瘫痪。第二次是2020年新冠疫情。第三次颇为私人但同样关键，即约翰逊的“派对门”和之后的一路下滑的支持率。2017年的选举结果对特雷莎·梅来说是致命一击，但恰好挽救了哈蒙德财政部大臣一职，也保护财政部免受更严重的打击。哈蒙德并没有如大选前的传言那样被解雇，最终离开的人是蒂莫西和希尔。对梅来说，哈蒙德比现在占据内阁席位的强硬脱欧派更容易对付。正如一位高级官员所反映“在整个内阁中，哈蒙德是唯一一个对她始终保持忠诚和尊重的人，始终没有对她提出异议。”

财政部因此重新获得了部分经济权威，这在一定程度上是由于该部门的对手没能提出另一种经济愿景。正如一位前经济顾问所言：“坦率地说，像鲍里斯这样的脱欧人士基本上没有连贯的立场或论点。他们甚至不理解脱欧固有的权衡与取舍。”哈蒙德和他的财政部随后得以重振旗鼓，继续奉行原来的战略，平衡预算以维护国际投资者的信心，然后推动更加温和的脱欧。尽管他们在削减赤字方面有所放松，但哈蒙德完全适应了以前的正统观念。他以前曾支持联合政府的削减战略，并坚信要保留对单一市场的准入。

图为2016年乔治·奥斯本与莉兹·特拉斯反对英国脱欧

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经历三年半的脱欧僵局后，梅终于被约翰逊推翻。这位新首相解雇了梅的众多部长，并于2019年底的选举中赢得了多数票。约翰逊通过清除议会、内阁、司法机构甚至是BBC中的不同声音来巩固自己的地位，硬脱欧已然实现。一位前财政部顾问告诉我：“我们都知道，如果你拒绝首相，一定会遭受不利。”萨吉德·贾维德（Sajid Javid）是约翰逊的第一任财政大臣，也是财政部的热门人物，在被任命后不到六个月就被解雇了。当时还名不见经传、曾就职于高盛的苏纳克被顶替上来。据官员称，约翰逊的首席顾问多米尼克·卡明斯（Dominic Cummings）正着手驱逐许多高级官员，财政部常任秘书斯考勒是他名单上的头号人物。就在卡明斯准备解雇斯考勒之际，却被约翰逊阻止了。令人惊讶的是，自约翰逊担任首相后，他停止对反脱欧人士和白厅的攻击。贵族们纷纷收到奖赏，党鞭（“whips”，译者注：英国议会内的代表政党领袖，政党纪律主管）也停止调查。一位官员告诉我，约翰逊成为首相后“与财政部合作良好。”

缓和关系的关键在于财政部及其大臣贾维德和后来上任的苏纳克都同意了约翰逊的脱欧和巨额财政支出的议程。2019年大选后，约翰逊付诸巨大努力，通过增加上百亿额外的公共开支、设立基础设施投资银行，使他的政府与卡梅伦和梅的政府区别开来。[我请几位保守党人解释这种党内和财政政策的朝令夕改，一些人谈到了 “拉平 ”（“levelling up”，译者注：“拉平”是约翰逊的竞选口号，意指政府不能坐视，不能坐等市场力量趋同，而必须主动、积极、有为和强力介入，通过一系列措施，提高落后地区的经济、就业、收入、福祉）以及确保2019年工党获得北方席位的必要。]

2021年，当财政部工作人员谈起是否脱欧时，他们不以为然，更倾向于脱欧。而现在，他们终于意识到伦敦楼市泡沫之外的主权、移民和地区经济差异等问题的凸显。为此，达林顿正在成立一个能容纳二三百人工作的财政部新办事处。他们还认识到，持续紧缩政策不利于积极支持那些落后地区。就在财政部开始对新一轮的巨额支出感到头疼时，新冠肺炎爆发了，这次事件或许是自第二次世界大战以来，对公众生命安全的最具毁灭性的一次打击。对财政部来说，疫情是一次教训，但也是它得以辉煌的时刻之一。

疫情初期，苏纳克带领下的财政部的反应十分迅速。其中的高级官员与英格兰银行共同商讨对策，一位官员承认：“一些国家已经实施了休假计划，而我们什么都没干。甚至连这个病毒叫什么都不清楚。”另一位财政部受访者进一步强调了他们所做的努力：“我们的税务团队和英国税务及海关总署（HMRC）合作，以惊人的速度提出并实施了休假计划。在巅峰时期，我们的工资单上有近三分之一的英国劳动力。财政部为此支付了3000万劳动力中近1000万人80%的薪酬。没人关注到我们其实重新调整并架构了银行业务。同英格兰银行一起，我们为大型公司提供了1000亿英镑的信贷服务。并为具有战略意义的英国公司担保了几十亿英镑的贷款，以支持它们度过危机。与商业、能源和产业战略部以及英国商业银行一起为刚成立的小微企业贷款提供担保，并支持了超过150万家中小企业。以上这一切是我和同事们在卧室、客厅和餐桌上远程工作的结果。”

英国脱欧和疫情使得财政部再次成为不可或缺的机构。除了处理病毒流行期间的经济支持计划外，英国脱欧后，财政部还必须填补贸易政策、关税、金融服务监管和竞争政策等方面的空白。在麦克弗森的领导下，财政部的员工人数逐步减少至1200人以下。而为处理新的危机而进行的职能扩展使得员工人数达到2000多人。而且，类似以往的危机，由于对政府资金的紧急需求，财政部进一步掌握了财政大权。无论约翰逊和其他内阁部长对该部门看法如何，他们都过于依赖该部门的能力和确实奏效的各项行政手段的行政工具。正如一位前顾问所说：“目前存在一定程度的相互依赖……在某种程度上，新冠病毒稳固了他们的政治联盟。”

随着疫情的影响持续到第二年，局势愈发紧张。问题是财政部准备维持多久的紧急开支水平，为约翰逊的议程提供资金似乎遥不可及。大部分私企持续遭受着脱欧、新冠病毒的双重打击。同样，公共机关的许多部门迫切需要更多的资源来维持基本服务。正如学者反映的那样：“我认为财政部和财政大臣面临着一个重大问题，即如何处理过去18个月中产生的所有债务，多久内能处理好？从哪笔债务开始？”

在我同一位高级官员交流时，当他列出了一系列不可能得到资助的基本事项后，他的神情转为沉郁，告诉我：“我们出现了严重的医疗资源挤兑问题，实现病毒清零并不是免费的。拉平地区差异、巨额投资，无论什么措施，贫困社区并不明白这些意味着什么，除非把钱放在他们面前。我们也将负担越来越多的债务利息，加上老龄化的人口，一切都会让你对英国财政前景感到悲观。”

2021年底，一切似乎昭然若揭：约翰逊和那些挥金如土的人宣布采取新的措施来“拉平，”财政部空空如也，紧接着的“派对门，”这一切导致约翰逊的民意支持率直线下降。领导层继续竞争，新首相利兹·特拉斯当选。这些政治变动早已屡见不鲜，而当危机真正来临时，财政部又恢复了往日削减和平衡预算的经典立场。

对于诸如特拉斯或苏纳克等有抱负的保守党领导人竞争者来说，退路无非是回到80年代的撒切尔主义（减税、抨击工会和放松管制）。2022年初，财政部本满血复活，直到通货膨胀飙升、俄乌战争导致能源成本的飙升、生活成本的提高。尽管新冠肺炎疫情已得到控制，但仍需巨额的政府支出。

所以，财政部的地位依然岌岌可危。特拉斯在保守党领导人选举期间对财政部的攻击证明了这一点。未来一定会出现更广泛、更加考验实力的社会问题。这些问题与许多国家广泛采用的诸如自由贸易、自由市场、财政激进主义和平衡预算等正统、主流经济的财政政策形成了强烈的冲突。最近的全球事件已经动摇了财政部的原则——国际主义和自由贸易。自金融危机以来，保护主义在全球日益高涨，世界贸易组织反被搁置一边，贸易争端接踵而至。脱欧就是英国公开拒绝全球化的标志。自此，伴随各国限制流动、疫苗领域的激烈竞争，新冠肺炎进一步为全球化设置障碍。

图为新任财政大臣夸西·科沃滕

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这场疫情还表明，在全球危机中，过度依赖国际供应是一个棘手的障碍。一位财政部官员告诉我：“我们甚至不能在英国生产塑料手套。我们对来自世界各地的个人防护设备的依赖程度令人震惊。财政部之前的正统观念是：在自由市场中，我们为践行保护主义而存在国家偏好，以往总是可以从最便宜的供应商那里买到这些塑料防护罩，其他地方一定有人在制造它们。’而新冠对我们所有人来说都是一个警钟。”

更普遍的是，与许多资本主义经济体一样，指导英国经济政策的知识理性表现得愈发混乱。自第二次世界大战以来，各国政府对本国经济的干预程度前所未有。这违背了数十年来人们对国家经济干预限制的共识。2007到2008年金融危机期间采取的经济干预措施本应是暂时的，但这些干预一直存在。目前，临时性的工具却成为常态——从中央银行大规模购买政府债券到私营部门的紧急融资。对经济学家丹妮拉·加博（Daniela Gabor）来说，新的金融转变意味着“我们正在经历一场没有革命者的革命……自全球金融危机以来，各国央行已经悄悄地建立了一个影子货币融资机制。”我们从未关注到，隐藏在这一切背后的通货膨胀已上升到70年代以来从未见过的水平。

教科书式的货币主义认为，为遏制通货膨胀需要提高利率，但目前即使是小幅的上调也会对经济产生非常严重的影响，对于一边追求温饱问题一边看到抵押贷款利率飙升的民众来说，更是一次毁灭性打击。提高利率除了抑制未来的经济复苏以外，在疫情前夕已经不断膨胀的个人、企业和政府债务水平将无从偿还。由此产生的经济危机可能比2007年更严重。

当然，这种困境不止发生在英国。多数国家和财政部都在千方百计地思考如何纾困以维持声誉。坚持70年代末以来占主导地位的传统经济路线似乎是走不通的。事实上，各地的中央银行和财政部用行动表明，在危机中，主流经济政策下的稳固经济关系已被证明像软黄油一样可塑。在特拉斯和她的大臣夸西·科沃滕的带领下，迎接我们的会是激进的划时代转变还是回到一个不可行的体制？抑或是幻想经济甚至每况愈下的境地呢？我们无从得知。

文章来源：

Aeron Davis，Saviour or wrecker? The truth about the Treasury，The Guardian，Thu 8 Sep 2022 06.00 BST

网络链接：

https://www.theguardian.com/politics/2022/sep/08/saviour-or-wrecker-how-treasury-steered-uk-fate-chancellor-exchequer-finance-economy

译者介绍

马尚玉，北京中医药大学人文学院硕士研究生，现为法意观天下编译组成员。

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